Donner over arbo

0
knop1_vgwm-3002955

In het hele rapport Donner staat niets over Arbo. Helemaal niets? Dat is niet waar. Op één klein plekje in het rapport vinden we een passage die moedig stand houdt en aandacht vraagt voor preventie van gezondheidsrisico’s…

Sinds het uitkomen van het rapport Donner eind mei is al veel gezegd en geschreven over de analyse en de aanbevelingen van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid, zoals de commissie officieel heet. Overigens moeten we ook onderscheid maken tussen Donner I en Donner II; want JPH Donner is ook nog voorzitter van de Commissie Psychische Arbeidsongeschiktheid die een nadere analyse maakt van het grote aantal psychische klachten in de WAO. Het rapport van deze commissie wordt later in het jaar verwacht.

Opvallend is dat bij alle aandacht voor ‘Donner’ in de media er opvallend weinig wordt beweerd over arbeidsomstandigheden en preventie van ziekmakende factoren in het werk. Zegt ‘Donner’ daar dan niets over? Zijn de voorstellen niet spectaculair genoeg? Of zijn alle commentatoren alleen maar geïn-teresseerd in keuringscriteria en uitkeringshoogte? In dit stuk wordt gepoogd een korte samenvatting te geven van de analyse die ‘Donner’ maakt over preventiebeleid, van de voorstellen van ‘Donner’ betreffende verbetering van het preventiebeleid en hoe daar vanuit de vakbeweging tegenaan gekeken kan worden.

1. De analyse

‘Aanwijzingen dat het groeiend beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen samenhangt met een dalend gezondheidsniveau of een achteruitgang in fysieke arbeidsomstandigheden of veiligheid op het werk, zijn er niet. Het is niet zo dat Nederland zieker of onveiliger wordt, wat een groeiend ge-bruik van de arbeidsongeschiktheidsregelingen zou verklaren.’
Dit is de belangrijkste stelling van de Commissie Donner als het gaat om oorzaken van de WAO-instroom.

De constatering dat Nederland wat risico’s betreft niet afwijkt van andere Europese landen komt in het rapport herhaaldelijk terug. Naar de mening van de Commissie Donner ligt de reden van het grote aantal WAO-uitkeringen in Nederland in het proces van begeleiding en behandeling van zieke werknemers. De commissie relativeert overigens op ander plekken terecht het gegeven dat er maar in een bepaald opzicht sprake is van een groeiend beroep op de WAO. Het aantal WAO-uitkeringen in relatie tot de omvang van de beroepsbevolking, zowel als de met de WAO verbonden kosten als onderdeel van het bruto binnenlands product laten juist een dalende trend zien.

Naar de mening van ‘Donner’ is er geen sprake van misbruik dat de WAO-instroom bepaalt. Passieve zelfselectie – geen weerstand bieden waar dat mogelijk is – is volgens de commissie een belangrijker oorzaak van de WAO-instroom. Bij ziekteverzuim behandelen de artsen de verzuimende werknemer primair als een zieke – ook als het probleem dat tot verzuim heeft geleid niet medisch is. En het verzuim lost in veel gevallen niets op, omdat oorzaken in de (arbeids)omgeving tijdens het verzuim niet zijn weggenomen, en na werkhervatting alleen maar groter lijken. De commissie concludeert dat wie aan het begin nog niet arbeidsongeschikt was, dat na twaalf maanden ziekteverzuim veelal wel is. Men pleit voor een actieve aanpak van ziekteverzuim en een andere verdeling van de verantwoordelijkheden tijdens het verzuim.

Het grootste deel van de 37 voorstellen van de commissie hebben dan ook betrekking op de periode van ziekteverzuim, op begeleiding van verzuim, de nieuwe WAO en toelatingscriteria tot de WAO. Van deze 37 voorstellen hebben er slechts 3 betrekking op preventie. En één van de drie voorstellen is de totaal onzinnige suggestie om de verplichte inschakeling van een arbodienst te laten vervallen.

2. Waarom geen uitgebreide voorstellen op het gebied van gezonde arbeidsomstandigheden?

Het is niet helemaal juist dat het onderwerp preventie van ongezonde arbeidsomstandigheden helemáál geen aandacht krijgt in het rapport. Geconstateerd wordt dat de huidige WAO-ers sterk verschillen met de ‘klassieke’ WAO-ers uit de jaren ’70 en ’80. Sectoren waar men werkzaam was, leeftijdsopbouw en geslacht zijn sterk veranderd.

Dat geldt ook voor de diagnose. Er zijn minder fysieke klachten en meer psychische klachten. Daarnaast kunnen een toenemend aantal klachten niet in de specifieke diagnosegroepen worden ingedeeld.
Hierna volgt een merkwaardige zin: ‘Bekend is dat een groot deel van de aandoeningen van de bewegingsorganen, net als een groot deel van de psychische klachten en de vage klachten, gerekend moeten worden tot de categorie subjectieve klachten.’

Verder signaleert de commissie dat het werk sinds de jaren ’70 fundamenteel is veranderd . Het percentage mensen met ‘zwaar werk’ is gestegen en het percentage mensen dat zegt onder een hoog tempo te moeten werken is bijna met de helft toegenomen. Er ontstaan nieuwe ziektebeelden als RSI, stress en burnout. Hier trekt de commissie verder geen conclusie uit. Of toch? Een passage springt eruit:

Het is niet uitgesloten dat de ontwikkeling van het WAO-volume wijst op een verslechtering in het arbeidsklimaat, door verscherpte produktiviteitseisen, een hogere tijdsdruk en grotere tempodwang. Dat deze veranderingen in Nederland tot meer arbeidsongeschiktheid leiden zou dan verklaard kunnen worden uit het feit dat de Nederlandse wetgeving dit beter mogelijk maakt. De verschillen in arbeidsongeschiktheidsrisico’s tussen de onderscheiden bedrijfstakken en de veranderingen daarin in de afgelopen decennia lijken die verklaring te steunen. De verschuiving van arbeidsongeschiktheidsrisico’s in de afgelopen jaren wijzen er tegelijkertijd op dat die risico’s niet een objectief gegeven zijn van een bepaalde produktiewijze, maar beïnvloedbaar zijn.’

Met deze passage in het rapport Donner moet de arbo-wereld het doen. Want een paar zinnen later heeft de tekst in het rapport het stokpaardje teruggevonden, dat bij arbeidsongeschiktheid ook de aanpak van de ziekte bepalend is. Kennelijk heeft de commissie Donner geen behoefte om echt diep in de oorzaken van ziekte te kijken. Dit behoort immers gewoon tot de subjectieve klachten en daarmee is de kous af.

Voortdurend loopt door de tekst het verschil tussen oude risico’s en nieuwe risico’s. Preventie van oude risico’s is belangrijk en mogelijk. Maar bij nieuwe risico’s is ‘preventie in de klassieke zin van voorkomen door het wegnemen van oorzaken (..) vaak niet mogelijk omdat de oorzaken soms inherent zijn aan het productieproces en zich niet weg laten nemen. Preventie krijgt dan meer het karakter van het trainen en versterken van het vermogen om met de oorzaken om te gaan dan het wegnemen van de oorzaken of het beschermen daartegen.’

Maar moeten dan toch niet de wettelijk Arbo-eisen aangescherpt worden? Het rapport van de commissie Donner roept toch maar even de vraag op. ‘Op die wijze zou de arbeidsongeschiktheid adequaat kunnen worden bestreden en de noodzaak van vergaande veranderingen vermeden.’

Maar voor wie echt nog op het eind van het rapport dacht dat ‘Donner’ ook maar met één echt verbeteringsvoorstel op gebied van arbeidsomstandigheden zou komen wordt die illusie in de volgende zin meteen weggenomen.
Want de voorgaande veronderstelling ‘berust echter op een omdraaiing van oorzaak en gevolg en op een verkeerd beeld van de ontwikkeling.’ Immers: ‘(…) verbetering op dat punt vloeit niet voort uit de pen van de wetgever maar uit de toegenomen aandacht en betrokken-heid van de bedrijfsleiding. (…) Vermeden moet worden de inzet in wetgeving te preciseren. De wetgever kan slechts een minimum voorschrijven wat in ieder geval gedaan moet worden; maar een wettelijk minimum heeft de hinderlijke neiging om in de praktijk het maximum te worden. Bovendien wordt dan het voldoen aan de regels de inzet en komt dat in de plaats van het beoogde resultaat. Het uitblijven van resultaat wordt dan al gauw een bewijs dat de regels niet deugen, dat de bedoeling onnuttig is en dat de inzet overbodig is.’

3. Een beoordeling van de gedachtegang van ‘Donner’

Het doorlezen van het gehele rapport op het onderwerp preventie van arbeidsomstandigheden is een merkwaardige gewaarwording. De leden van de commissie zijn toch intelligente mensen. Je zou verwachten dat ze niet met geheel niet onderbouwde stellingnamen zouden komen. Te verwachten was dat bijvoorbeeld voor het laatste citaat uit de vorige paragraaf toch op zijn minst één voorbeeld of één literatuurverwijzing ter onderbouwing zou worden gegeven. Maar niets van dat al. De veron-derstelling dat wetgeving zou bijdragen aan betere arbeidsomstandigheden wordt simpelweg afge-daan als een ‘omdraaiing van oorzaak en gevolg’ en een ‘verkeerd beeld van de ontwikkeling’. Punt uit.

De geschiedenis van de arbeidsomstandigheden leert juist het tegenovergestelde. Er is geen enkele verbetering van de arbeidsomstandigheden vanzelf tot stand gekomen, zonder eerst vastgelegd te worden in wetgeving.

Het feit dat de commissie kennelijk enig historisch besef ontbeert blijkt ook uit het vermeende verschil tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ arbo-risico’s en tussen ‘subjectieve’ en ‘objectieve’ klachten. In feite is er nauwelijks verschil tussen oude en nieuwe arbo-risico’s behalve dat ze in een verschillend tijdsbestek en onder verschillende productiestructuren zijn opgetreden. Elke productiewijze heeft zijn eigen risico’s. Dat we van een industriële productiewijze zijn overgegaan op een post-industriële dienstverlenende productiewijze schept nieuwe risico’s. En elk risico leidt tot objectieve en subjectie-ve klachten. Immers, een bouwvakker die met 50 kg cementzakken sjouwt, krijgt last van zijn rug en zegt ‘ik moest teveel tillen’. Een accountmanager op een bank die teveel klanten moet beheren krijgt een burnout en zegt ‘ik moest te hard werken’. Het verschil tussen de oude en nieuwe risico’s is niet dat er aan beide een subjectieve kant zit, maar dat rugklachten (iets) makkelijker objectief te diagnosticeren zijn dan een burnout.

Het verschil tussen oude en nieuwe arbo-risico’s heeft dus niets met vermeende subjectiviteit te maken, maar alles met onvoldoende kennis en inzicht om een goede diagnose plaats te laten vinden. Er is op het gebied van nieuwe arbo-risico’s als RSI, stress en burnout simpelweg nog onvoldoende fundamenteel onderzoek gedaan. Ook dat is niet bijzonder. In de jaren dertig ontstonden de eerste verdenkingen over de risico’s van asbest. Het heeft jaren geduurd voordat de wetenschap kon bewijzen dat het hier om een dodelijk gevaar ging. En pas toen adequate wetgeving werd vastgesteld werd de dreiging écht uit Nederland verbannen.

4. Wat zijn de ‘arbo’voorstellen van ‘Donner’?

De commissie Donner doet drie voorstellen op het gebied van preventie en goede arbeidsomstandigheden. Die worden achtereenvolgens van commentaar voorzien.

  1. de verplichte inschakeling van een arbodienst kan vervallen. Dit is een heel raar voorstel omdat de gedachtegang van de commissie juist is om de begeleiding van zieke werknemers te verbeteren. Bovendien wordt het voorstel helemaal niet onderbouwd, behalve de algemene opvatting van de commissie zoals hierboven voorgesteld om zo min mogelijk te willen verplichten als het gaat om arbozorg. Is het desalniettemin toch misschien een aardig voorstel? Nee. Ondanks alle kritiek vanuit de vakbe-weging op het functioneren van arbodiensten en de eenzijdige gerichtheid van arbodiensten op ver-zuimcontrole en het wettelijk minimum aan preventieve taken die worden verricht, is het afschaffen van de verplichting om aan te sluiten bij een arbodienst een groter kwaad.

    Er is natuurlijk duidelijk een probleem in het functioneren van arbodiensten. In de tekst komt de commissie Donner (maar niet in de rij voorstellen) wel met een interessante gedachte van een ‘Chi-nees dokterscontract’ voor arbodiensten. Bedrijven betalen voor gezondheid en niet voor ziekte. Deze gedachtegang strookt met het betoog van een recent artikel in ESB dat het eigenlijk verkeerd is arbo-diensten te betalen voor begeleiding bij ziekte omdat ze dan belang krijgen bij een voortdurende aanwas van zieke werknemers.

  2. De verantwoordelijkheid van de werkgever voor de aanpak van verzuim zal de aandacht voor pre-ventie versterken. Aandacht voor de formele verplichtingen in dit verband zijn contraproductief.
    Over het aspect versterking van formele verplichtingen in het kader van de arbo-wetgeving is hierbo-ven al het nodige gezegd. De vraag is wel of de zogeheten verantwoordelijkheid van de werkgever de aandacht voor preventie zal versterken. In feite is de werkgever nu ook al verantwoordelijk voor de aanpak van het verzuim. Een aantal financiële prikkels voor de werkgever in het kader van de wet Pemba worden door ‘Donner’ juist voorgesteld om af te schaffen. De enige prikkel voor de werkgever om aan zijn verplichtingen te voldoen, als het aan de commissie ligt, is dat de loondoorbetaling ten aanzien van de zieke werknemer na één jaar blijft doorlopen. Het is niet geheel duidelijk hoe hard de beoordeling zal zijn of de werkgever aan zijn verplichtingen heeft voldaan.
  3. – Certificering van de ‘gezondheid’ van arbeidsorganisaties met daaraan gekoppeld een premiediffe-rentiatie biedt een sterke stimulans aan preventie. De commissie stelt voor om te overwegen om ‘gezonde’ bedrijven te certificeren. Aan deze certifice-ring kan vervolgens een gedifferentieerde WAO-premie worden gekoppeld. Dit is op zich een inte-ressante gedachte, die overigens niet geheel nieuw is. De Zweedse vakorganisatie TCO is reeds enkele jaren bezig met een soort keurmerk voor gezonde en milieubewuste bedrijven. Ook in het kader van Rea Actief wordt momenteel gedacht aan een certificering van gezonde bedrijven. Certificering past enigszins in de huidige trend dat bedrijven uit concurrentieoverwegingen zich zelf normen opleggen (zoals de Iso-normen omtrent kwaliteitsbewaking). Het is niet geheel onlogisch om te veronderstellen dat een financiële prikkel (door een lagere WAO-premie) door het voldoen aan de norm effectiever is dan een financiële prikkel achteraf bij instroom in de WAO (als gevolg van Pem-ba). Certificering voorkomt ook een gevoel van onrechtvaardigheid in die gevallen dat het evident is dat het bedrijf geen schuld heeft aan instroom in de WAO maar er wel alles doet aan preventie.

    Er zijn ook bedenkingen in te brengen tegen certificering. De eerste is dat het proces van het vast-stellen van te certificeren normen uitermate tijdrovend is en zich afspeelt in een gremium van des-kundigen waar de vakbeweging, laat staan ondernemingsraden, geen affiniteit mee hebben. Terwijl het vaststellen van wetgeving een politieke issue betekent, is het opstellen van te certificeren nor-men vooral een technische kwestie.Ten tweede is de kenbaarheid van normen en daarmee ook de mogelijkheid om ze te controleren voor werknemers een probleem. Veel beleidsregels in de arbowet-geving baseren zich op iso- of nen-normen zonder dat deze normen bekend zijn. Ten derde is de vraag naar het toezicht op de naleving van de normen. Het lijkt erop alsof er een overlap komt in de handhaving van de arbowet door de arbeidsinspectie en de controle op de normen. Over deze impli-caties wordt echter geen woord gerept in het rapport ‘Donner’.

5. Concluderend

Enkele aardige maar niet verder uitgewerkte gedachten ten spijt moet het rapport ‘Donner’ vanuit de invalshoek van verbetering van arbeidsomstandigheden en preventie van ziekteverzuim als uitermate teleurstellend worden betiteld. De lezer van het rapport zal vergeefs zoeken naar actuele thema’s als oorzaken van nieuwe beroepsziekten, een beoordeling van het arbozorgsysteem, of de betrokkenheid van arbodiensten bij verbetering van arbeidsomstandigheden. Ook een beschouwing over de handhaving van de arbeidsinspectie, de kwaliteit van de RI&E dan wel de mogelijkheden van de arboconvenanten nieuwe stijl zijn niet in het rapport terug te vinden.

De vakbeweging moet uiteraard ervoor oppassen om alle instroom in de WAO te wijten aan slechte arbeidsomstandigheden. Er zijn méér redenen waardoor mensen in de WAO belanden. Maar ook het vraagstuk van de oorzaken van de instroom in de WAO behandelt de commissie Donner in zeer al-gemene termen.

Daar staat tegenover dat de commissie weinig onderbouwde uitspraken doet over verschillen tussen objectieve en subjectieve klachten, het nut van aanscherpen van nieuwe arbowetgeving of het af-schaffen van de aansluiting bij arbodiensten. Alle heil wordt gezocht bij een verbetering van de ziek-teverzuimbegeleiding, terwijl vermindering van ziekmakende factoren aan de markt wordt overgela-ten. Een gemiste kans om het WAO-probleem bij de oorzaken aan te pakken.

8/7/2001 Jan Warning

Jan Warning is beleidsadviseur arbeidsomstandigheden bij FNV Bondgenoten